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禁止以土地换项目,出让的特点及其意义有哪些

2019-10-20 13:06栏目:三农致富
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工业用地”招拍挂”出让特点

  以相关土地优惠政策作“甜头”去争取更多的投资,这在各地招商系统中是公开的秘密,但自9月开始,这一情况将被禁止。

虽然国家法律法规将工业用地纳入“招拍挂”出让范围,但是同其他经营性用地相比,工业用地“招拍挂”出让有着其固有特征。

  6月6日,国土资源部发布《节约集约利用土地规定》(以下简称 《规定》)。《规定》明确:禁止以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式变相减免土地出让价款。这是我国首部专门就土地节约集约利用进行规范和引导的部门规章,共九章38条,自2014年9月1日起实施。

1.规划指标制定受工业行业差异的影响

  此举并非无的放矢,据《每日经济新闻》记者了解,很多地方在招商引资时,地价究竟能优惠至何种程度,很大意义上决定引资成功与否,而优惠地价甚至零地价看似繁荣地方经济,却也埋下诸多隐患。

工业涉及从食品、纺织、皮革、造纸、日用化工、文教艺术体育用品等轻工业行业到冶金、机械、能源、化学、建筑材料等重工业行业及其他许多行业,各种产业有不同的规模、技术,它们对土地的需求往往也各不相同的,因此政府很难对投资强度、建筑形态、容积率等指标作严格的规定。在土地进行“招拍挂”方式出让时,土地的各种条件必须事先在土地出让公告中予以明确,这就在满足了一部分土地需求者的同时排斥了其他需求者,难以满足所有需求。

  为解决变相减免土地出让带来的弊端,又兼顾企业利益,国土部新规还明确,市、县国土资源主管部门可以采取先出租后出让、在法定最高年期内实行缩短出让年期等方式出让土地。

2.出让公告需确保被选择行业与功能区规划相一致

  禁变相减免土地出让金/

随着社会分工大发展,各行各业逐渐形成以本产业为主导产业的功能区, 如某些城市有成片重工业区或高新技术产业区等功能区。如果新进产业与本功能区的规划不相一致,就会形成本功能区产业发展障碍。因此,工业用地在实施“招拍挂”时,要对竞买人进行严格资格审查,并且对标的物的建设要求等方面需予以明示。

  国土部《规定》的核心在于节约用地。去年底,国土部副部长胡存智就强调,今后一个时期,要紧扣节地评价与考核、节地标准与审查、节地技术节地模式与激励机制等关键点,系统谋划统筹推进,将节约集约用地贯穿于土地利用管理全过程。

3.供地程序与基本建设审批程序关系的特殊化

  今年初,国土部下发《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》,其中提出,重点控制东部地区特别是京津冀、长三角、珠三角三大城市群建设用地规模。除生活用地及公共基础设施用地外,原则上不再安排城市人口500万以上特大城市中心城区新增建设用地。

现行的基本建设审批程序是计划部门先立项、用地者再申请用地程序,与此对应,现行建设用地审批制度,包括农地转用、征收审批和各地方案审批均需要带项目,即用地审批均需要先定项目,再审批。这种程序与工业用地推行“招拍挂”出让的运作程序刚好相反。因此,推进工业用地“招拍挂”,需要重新理顺供地程序与基本规则。

  以北京为例,2014年北京国有建设用地供应计划总量为5150公顷,较2013年的5650公顷再次下滑,实际上这是北京连续4年缩减供地计划。

工业用地“招拍挂”出让意义

  《规定》强调国家通过土地利用总体规划,对建设用地实行总量控制,确定建设用地的规模、布局、结构和时序安排。

工业用地采取“招拍挂”的方式出让,具有可行性,并且有利于发挥市场在配置工业用地上的基础性作用,优化工业用地配置,对土地市场的健康发展产生了深刻的影响。

  同时,《规定》根据实践中探索出的成功经验,提出城乡土地利用应体现布局优化的原则,引导工业向开发区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中,推动农村人口向中心村、中心镇集聚,产业向功能区集中,耕地向适度规模经营集中。

1.有效解决工业用地亏本出让的问题

  在监管与处罚上,国土部明确,县级以上国土资源主管部门应当加强土地市场动态监测与监管,对建设用地批准和供应后开发情况实行全程监管,定期在门户网站上公布相关情况,接受社会监督。

工业用地“招拍挂”制度中蕴涵的公开、强制、监督机制,使同一区域不同主体间或不同区域间形成强有力的合作机制,从而促使各地能够按照土地供求关系来出让工业用地,形成合理的工业用地价格,从根本上扭转目前工业用地亏本出让的局面。

  省级国土资源主管部门应当对节约集约用地情况进行监督,依据法律法规对浪费土地的行为和责任主体予以处理并公开通报。

2.有效解决工业用地内部之间无序竞争的问题

  除出台方向性规划外,国土部围绕土地出让金,限制地方滥用土地优惠政策招商引资。

工业用地出让的竞争,包括区域内部之间竞争和区域之间竞争两种情况。 将所有工业用地聚集在某一固定场所或通过媒体实施“招拍挂”方式出让,不仅有利于建立公平的市场竞争环境,有效制止低于成本而出让工业用地等情况发生,同时还能够有效地统一供地渠道,使政府可以对工业用地供应量进行宏观控制,形成城市内部统一的工业用地价格。此外,由于土地供应量的固定性和“招拍挂”的公开性,区域之间通过用地总量和价格比较,能够使一部分投资转移到土地资源相对充足的区域。

  《规定》第二十二条明确,经营性用地应当以招标拍卖挂牌的方式确定土地使用者和土地价格。各类有偿使用的土地供应不得低于国家规定的用地最低价标准。禁止以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式变相减免土地出让价款。

3.有效地抑制了违法批地用地的现象

  据《每日经济新闻》记者了解,近年来,由于住宅和商业用地升值空间大,受到开发商追捧,因此出让程序相对规范,围绕土地出让金减免的种种乱象往往发生在工业用地环节,特别是地方开发区、经济园区招商引资时。

工业用地“招拍挂”大大增加了土地供应的公开性与监督性。土地利用总体规划、工业用地供应量以及价格等内容全部公开,各环节审批过程无形地接受了方方面面的监督,这就有效地抑制了违法批地用地现象的产生,有利于政府在供应土地时建立起自我约束机制。

  “投资企业的意愿是低价拿地,为了吸引企业的投资,有些地方政府规避国家土地政策,让投资企业以明显低于公正的市场价格拿到土地。”华北某市开发区招商局人士告诉记者。

4.进一步改善投资环境

  他说,地方政府更看重经济增长,而地方政府能提供什么呢?无非是土地和税收优惠,企业未入驻前,税收无从谈起,对企业来说,廉价土地是最大的实惠。

强制将工业用地“招拍挂”后,投资者将重新审视其思维决策,不再将土地价格作为考虑的首要因素,而更多地考虑综合性投资环境。这样各地为了吸引更多投资,不得不在稳定工业价格的基础上,加大投资环境改善的力度。投资逐渐增加,工业用地价格也会随之上升,从而形成“投资环境——土地价格——土地收益”的良性循环。

  这位地方招商局人士表示,如果企业达到引资标准,不光是优惠地价,有时甚至是零地价成交都可以。这主要看项目本身对于地方的吸引力。

土地的高效收益产生于合理配置土地功能并注重与生态环境和谐发展的基础之上。将政府与市场相结合,不仅能够优化配置土地资源,而且还可有效制止只顾个人利益等具有盲目性、随意性的不适当行为。土地政策应引导土地市场朝着健康有序方向发展,以土地市场繁荣带动整个经济社会综合竞争力的提升。

  在具体操作细节上,他说,有的企业先通过招拍挂方式以正常的价格取得土地使用权,政府再通过地方税收返还、配套费返还或其他财政补贴的方式,将土地价差返还给企业,有的则是对土地招拍挂价格与承诺地价之间的差价由地方财政直接支付给土地部门。

  “先租后让”或为解决之道/

  利用土地优惠政策作为 “甜头儿”吸引企业来属地投资,地方政府看似是灵活使用资源撬动经济发展,实则暗藏隐患。

  有业内人士指出,地方政府以低价土地招商引资,在前期征地过程中,必然要低价征收农民的土地,并且地方政府在工业用地方面少收的出让金,最终会通过住宅及商业用地弥补,继而推高服务业和房地产价格,居民成为最终埋单者。

  上述招商局人士还指出,由于廉价地甚至零地价成为 “潜规则”,一些会讲故事的土地掮客们也发现了生财之道。“这些人往往会通过做假等方式描述一个很宏伟的项目,把自己包装成很有实力的投资者,取得零地价土地后,再去其他地方融资,以土地和管理方式入股。”

  他说,这类掮客很快就会通过退股形式变现资金撤出,留下一个烂摊子给投资者和政府。

  “禁止以土地换项目”也是国土部此次《规定》明令禁止的另一种做法。有些地方政府为加快城市基础设施和其他一些公共设施建设,会以向开发商提供一定面积土地且往往是经营性土地的使用权为条件,向企业换取工程。

  有审计署人士称,这看似是加快地方基础设施建设的做法,但不利于建立和规范正常的土地市场秩序,“以土地换项目”出让的土地价格往往明显低于市场价格,会造成国有土地收益流失。

  此外,由于换给开发商的土地未缴纳出让金而直接换成了工程项目,也造成了这部分应缴纳出让金的体外循环和固定资产投资脱离计划控制。

  “尽管变相减免土地出让金的做法将被禁止,但恐怕地方还是会想出其他办法来。”上述地方招商局人士说。

  国土部也“想”了一个办法,《规定》二十三条称,市、县国土资源主管部门可以采取先出租后出让、在法定最高年期内实行缩短出让年期等方式出让土地。

  安徽省会合肥市在今年4月1日已经开始这种“先租后让”试点。其方案为,对先租后让的,应先确定租赁期、建设周期、税收、就业等相关条件,经市土地管理委员会批准,一次性履行招拍挂程序。租赁期内,年租金标准按当年工业用地最低价标准的5%收取。

  而租赁期结束未达到建设、税收、就业等相关条件的,土地予以无偿收回。租赁期结束,达到建设、税收、就业等相关条件并经市土地管理委员会批准,办理出让手续,出让价格执行当年工业用地最低价标准。

  如有的地方政府在招商引资时,与企业签订投资协议,约定投资企业的投资规模,并承诺在企业投资达到相应的投资规模后,地方政府保证企业的最低用地价格。

  产业地产研究专家周建成表示,“先租后让”土地出让方式无疑将遏制拿地-抵押贷款-开发这种滚动的模式。

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